En el Congreso del Estado de Puebla se está discutiendo una iniciativa de ley sobre la revocación de mandato para reformar la Constitución local y armonizarla con la Ley de Revocación de Mandato federal. Es por eso que el Congreso ha programado foros y mesas de trabajo con académicos expertos en el tema y con asociaciones civiles para su discusión y análisis. En la UPAEP, hace unos días se llevó a cabo una actividad académica en la que se discutieron algunos de los temas propuestos por el Poder Legislativo local.

Lamentablemente, no identifiqué a nadie del Congreso que tomara nota de lo que allí se discutió, que grabara las intervenciones de las personas que hablaron o que solicitara de ellas sus apuntes, por lo que no sé cómo harán los legisladores para saber qué argumentos en pro y en contra se externaron en nuestra Institución (en caso, claro está, de que les interese saberlo). Creo que lo más seguro es que la decisión de cómo estará redactada dicha ley ya está tomada y no se le moverá ni una coma, como ya se está volviendo tradición en nuestra historia parlamentaria contemporánea.

Los temas que se trataron en dicho foro universitario fueron el plebiscito, el referendo y la revocación de mandato. De esta última figura hablaremos en esta y en la siguiente entrega.

Introducción

Es importante señalar, de inicio, que estamos hablando de manifestaciones de lo que se llama “democracia directa” o “democracia participativa”. Debemos cuidarnos, empero, de pensar que la democracia participativa constituye un escalón superior o de perfeccionamiento frente a la democracia representativa. La principal diferencia entre ambas formas radica en la forma en que los ciudadanos participan en las decisiones políticas.

¿Cuáles son las características principales de la democracia representativa, también llamada democracia indirecta?

• Principio fundamental: el pueblo elige, a intervalos regulares, a representantes (por ejemplo, diputados en un Congreso) que toman decisiones políticas y promulgan leyes en su nombre.
• Papel de los ciudadanos: su influencia directa se limita, esencialmente, a la elección de los políticos.
• Ejemplo: en México, la elección de diputados federales y locales.
• Ventaja: los representantes electos pueden dedicarse de manera profesional y detallada a abordar cuestiones complejas.

En cuanto a la democracia participativa (o democracia directa), los rasgos más sobresalientes son:

• Principio fundamental: amplía el sistema representativo clásico mediante una participación más intensa y continua de los ciudadanos en el proceso político, frecuentemente en combinación con mecanismos de diálogo.
• Papel de los ciudadanos: los ciudadanos intervienen directamente más allá de las elecciones; por ejemplo, a través de presupuestos participativos, consejos de participación, consultas, iniciativas ciudadanas o referendos.
• Objetivo: profundizar en la participación política y reducir la brecha entre la clase política y la población.

En algunos países democráticos consolidados, como Suiza, se combinan mecanismos de democracia directa e indirecta, a manera de elementos complementarios. También vale la pena considerar que estos mecanismos anclados en las leyes, dependen, en su puesta en práctica, de la peculiar forma de Estado que caracterice al país en cuestión. Así, los Estados federales suelen tener esas disposiciones en sus constituciones locales y también en la federal. Sin embargo, siguiendo el principio de la “autonomía federal”, no es obligatorio que todos los estados miembros de una federación tengan forzosamente las mismas leyes, sino que cada uno de ellos, de acuerdo con dicha autonomía, las estructura, las proclama y las lleva a cabo de manera distinta.

Este supuesto vale, como lo habrán advertido mis cuatro fieles y amables lectores -personas ellas de gran perspicacia y mirada aguda-, siempre y cuando en el Estado en cuestión prevalezcan leyes justas y los valores de la democracia. Cuando esos supuestos desaparecen -como paulatinamente ocurre en los regímenes híbridos, como el mexicano, o en los ya francamente autoritarios-, entonces todos los estados miembros tienden a legislar en el mismo sentido, siguiendo sin chistar las directrices de la dirigencia política.

Una vez aclarado lo anterior, podemos pasar a hablar de la revocación de mandato.

1. ¿Qué es la revocación de mandato?

La revocación del mandato o del cargo es la retirada o suspensión de los mismos mediante una votación realizada por quienes los habían conferido previamente a través de una elección. La revocación forma parte de los instrumentos para la formación de la voluntad política. En las entidades territoriales, la posibilidad de revocar un mandato se encuentra sobre todo en países con mecanismos de elecciones directas. Muchas organizaciones de carácter democrático contemplan la posibilidad de revocar mandatos, generalmente en lo que respecta a cargos directivos de alto nivel. Esto puede ocurrir, por ejemplo, en gobiernos municipales y en sindicatos. La revocación, en el ámbito de habla inglesa, se denomina recall.

La forma más conocida de una especie de “revocación de mandato” es la moción de censura, término que en una democracia parlamentaria, se refiere exclusivamente a la destitución del gobierno o de alguno de sus miembros por parte del parlamento, al ser claro que el gobierno ha perdido la confianza del órgano legislativo.

Otras formas de pérdida de un cargo o mandato, que deben distinguirse de la revocación, son, por ejemplo:

A) El procedimiento de destitución o juicio político (impeachment). En una democracia presidencialista, mediante el cual el Congreso puede lograr la remoción del presidente, elegido directa o indirectamente por el electorado. Este procedimiento solo puede iniciarse por incumplimiento de deberes o infracciones de carácter penal. Esta figura la encontramos, por ejemplo, en los Estados Unidos.

B) La disolución del parlamento. Su objetivo es acortar la legislatura y convocar elecciones anticipadas. Esto está ocurriendo en estos días en España, que tendrá elecciones anticipadas el 29 de noviembre, al ser rechazados por el parlamento español dos edictos que presentó el presidente del Gobierno hace unas semanas.

C) La revocación del cargo por una autoridad superior. Consiste en el relevo de una persona en una función por parte de una autoridad superior competente; por ejemplo, la destitución de un miembro del gobierno por parte del jefe de Gobierno.

D) La dimisión o renuncia al mandato. Se produce por iniciativa propia de la persona interesada.

E) La pérdida de un cargo o mandato puede producirse por revocación oficial si se cumplen determinados requisitos legales.

2. ¿Qué objetivos persigue?

Como instrumento de democracia directa y representativa, la revocación del mandato tiene como objetivo principal poner fin anticipadamente al periodo de ejercicio de un cargo electo o de un órgano colegiado. Actúa como un mecanismo correctivo democrático cuando la confianza entre los electores -o el órgano representativo- y la persona elegida se ha visto gravemente deteriorada.

Los objetivos concretos pueden clasificarse en cuatro ámbitos fundamentales:

1. Impulso de un cambio de rumbo político.

• Reorientación: si el titular de un cargo —por ejemplo, un alcalde— persigue objetivos políticos distintos de los de la mayoría de la ciudadanía o del órgano representativo municipal, la revocación permite frenar dicha trayectoria e iniciar un cambio político.
• Superación de bloqueos: puede servir para desbloquear situaciones de parálisis política persistente, ya sea entre diferentes órganos constitucionales o en el ámbito municipal.

2. Control democrático y sanción.

• Corrección de conductas indebidas: la revocación puede ser una consecuencia de la insatisfacción con la gestión del cargo, el incumplimiento de obligaciones o la pérdida de integridad política.
• Retirada de legitimidad: al revocar un mandato de forma anticipada, se priva al titular del cargo de la legitimidad democrática que había obtenido previamente mediante las elecciones.

3. Función de válvula de escape y preservación de la paz social.

• Canalización de la protesta: actúa como una «válvula de seguridad» jurídica para canalizar el profundo descontento social o político de manera pacífica y dentro de un marco institucional ordenado.
• Desescalada de conflictos: puede ofrecer una vía institucional para que los conflictos se resuelvan en las urnas y no mediante otras formas de confrontación.

4. Refuerzo de la rendición de cuentas.

• Disciplina política: la mera existencia del derecho de revocación puede incentivar a los titulares de cargos públicos a actuar con cercanía a la ciudadanía y a mantener el contacto con sus bases durante todo su mandato.

3. ¿Dónde encontramos la figura de la revocación de mandato?

Si bien todos los sistemas democráticos contemplan la elección de personas, su contrapartida -la destitución democrática de dichas personas- es mucho menos frecuente. Un procedimiento de destitución puede dirigirse tanto contra una persona individual como contra un órgano colegiado elegido en su totalidad. En principio, el proceso de destitución puede iniciarse de diversas formas, sin que sea obligatorio que todas las entidades territoriales u organizaciones contemplen todas las modalidades.

Por un lado, puede originarse a partir de una iniciativa de los propios electores; por ejemplo, mediante la presentación de un número suficiente de muestras de apoyo a la destitución (recolección de firmas, por ejemplo). En el ámbito municipal, esto podría adoptar la forma de una iniciativa ciudadana con el objetivo de destituir a un cargo, mientras que en una asociación podría tratarse de una solicitud de los miembros para destituir a un miembro concreto de la junta directiva. Asimismo, cabe la posibilidad de que un órgano representativo electo acuerde la destitución de una persona de su cargo o mandato. En tal caso, corresponde a quienes tienen derecho a voto decidir finalmente sobre dicha destitución.

La revocación de mandato se ha vuelto una tendencia en algunas partes del escenario mundial, donde se utiliza este procedimiento para destituir o confirmar a presidentes -como Hugo Chávez en Venezuela, Traian Băsescu en Rumanía y Andrés Manuel López en México-, alcaldes -como Susana Villarán en Lima, Hanna Gronkiewicz-Waltz en Varsovia- o gobernadores -como Gray Davis en California-.

Uno de los ejemplos más conocidos es precisamente el del gobernador demócrata de California, Gray Davis. Fue destituido en 2003 tras una campaña impulsada con éxito por Arnold Schwarzenegger, quien se convirtió, acto seguido, en gobernador.

Hay, por supuesto, otros ejemplos. En EE. UU., Lynn Frazier fue el primer gobernador de ese país en ser destituido de su cargo mediante un procedimiento de revocación de mandato en 1921, en el estado de Dakota del Norte.

En algunos países, como Alemania, la revocación de mandato solo es posible en el ámbito municipal, no en los niveles estatal ni federal. Un ejemplo conocido es la destitución del alcalde de Fráncfort, Peter Feldmann, en 2022, en la que una abrumadora mayoría de los ciudadanos votó a favor de separarlo de su cargo.

Como conclusión de lo que hasta aquí hemos expuesto, subrayamos que la revocación de mandato es la retirada anticipada de un mandato, cargo o puesto, decidida por las mismas personas u órganos que eligieron previamente a la persona en cuestión. Se trata de un recurso o procedimiento que pone fin a un cargo o mandato antes de que concluya el periodo previsto por la ley, por ejemplo, mediante una moción de censura o una consulta popular.

Es un mecanismo de democracia directa que encontramos en pocos países, sobre todo si nos referimos a procesos de revocación a nivel nacional. La evidencia empírica debe analizarse considerando el nivel de gobierno, el diseño institucional y las condiciones democráticas de cada país. Sobre esto profundizaremos en nuestra siguiente entrega.